Con la sentenza n. 4784 del 3 giugno 2025, il Consiglio di Stato (Sez. V) interviene su una questione centrale nell’ambito degli appalti pubblici: la distinzione tra subappalto e subaffidamento a lavoratori autonomi, ai sensi del nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023).
La vicenda riguarda un appalto pubblico per l’organizzazione di 53 corsi di formazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. L’aggiudicazione è stata contestata dalla seconda classificata, la quale ha denunciato che l’aggiudicataria avrebbe eluso i limiti imposti dalla normativa in materia di subappalto, ricorrendo a contratti con lavoratori autonomi per affidare l’attività di docenza, che costituiva oltre l’80% del valore complessivo della commessa.
Il punto nodale della questione è l’interpretazione della nuova disposizione del Codice dei contratti pubblici che, a differenza del passato, circoscrive espressamente la possibilità di escludere dal subappalto l’affidamento di incarichi a lavoratori autonomi solo limitatamente alle attività “secondarie, accessorie o sussidiarie”.
Trattandosi di un appalto relativo a corsi di formazione, secondo l’appellante l’attività di docenza non poteva qualificarsi come “secondaria, accessoria o sussidiaria” e si sarebbe trattato, quindi, di un vero e proprio subappalto non dichiarato, con conseguente violazione delle disposizioni di legge in materia.
Il Consiglio di Stato ha rigettato però l’appello, ritenendo legittimo l’affidamento a lavoratori autonomi, in assenza di una propria organizzazione da parte di questi ultimi. Secondo il Collegio la funzione docente, infatti, rimane nella titolarità dell’aggiudicatario, che mantiene la direzione e il coordinamento complessivo delle attività, compresa la programmazione, la definizione dei contenuti e la gestione dei calendari formativi.
Ad avviso del Consiglio di Stato, quindi, l’attività di docenza – pur rivestendo un ruolo certamente principale nell’ambito della specifica commessa – non integra gli elementi del subappalto, mancando una struttura organizzativa autonoma da parte dei professionisti (come sarebbe avvenuto nel caso l’appaltatore si fosse rivolto ad un ente di formazione) che non assumono rischio d’impresa né si sostituiscono all’aggiudicatario nell’esecuzione della prestazione. In questo caso, l’attività di docenza rimane, quindi, nella piena titolarità dell’aggiudicatario, che gestisce e coordina il contenuto, il calendario e l’articolazione dei corsi, sicché la prestazione svolta dai docenti va effettivamente qualificata come “sussidiaria” rispetto a quella dell’appaltatore.
Il Collegio ha ribadito che il tratto distintivo del subappalto è la presenza di una struttura autonoma del soggetto terzo, tale da sottrarre all’aggiudicatario una parte dell’esecuzione dell’appalto. Diversamente, la collaborazione di singoli professionisti, coordinati direttamente dall’affidatario si configura come attività comunque sussidiaria, nei termini previsti dall’art. 119, comma 3, lett. a), del Codice dei contratti.
La sentenza valorizza anche il principio di libertà di iniziativa economica, riconoscendo all’aggiudicatario la possibilità di organizzare in autonomia i propri mezzi e le proprie risorse. Ciò comprende anche la facoltà di scegliere se avvalersi di personale interno, enti formativi accreditati o professionisti esterni, purché ciò non comporti uno spostamento della titolarità dell’esecuzione della prestazione.
La pronuncia costituisce un’importante guida per le stazioni appaltanti e gli operatori economici, contribuendo a chiarire:
- che non ogni affidamento a lavoratori autonomi di attività significative nell’ambito della commessa configura un subappalto;
- che la distinzione si basa sull’effettiva autonomia organizzativa e sul ruolo del professionista terzo;
- che l’affidamento a lavoratori autonomi può quindi avvenire anche per attività rilevanti, purché sussidiarie e svolte sotto il controllo dell’aggiudicatario.
La decisione segna un passo fondamentale verso una maggiore chiarezza operativa nella gestione degli appalti pubblici, nel rispetto della legalità e della flessibilità organizzativa delle imprese.
Consiglio di Stato (Sez. V), sentenza n. 4784 del 3 giugno 2025