La decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea del 5 febbraio 2026, resa nella causa C-810/24 Urban Vision, rappresenta uno snodo di particolare rilevanza per la disciplina della finanza di progetto ad iniziativa privata, poiché affronta in modo diretto e definitivo la compatibilità del diritto di prelazione del promotore con i principi eurounitari che governano l’affidamento delle concessioni. Il contesto fattuale è noto: il Comune di Milano aveva avviato una procedura per l’affidamento della progettazione, realizzazione, gestione e manutenzione di servizi igienici automatizzati, remunerata mediante lo sfruttamento economico di spazi pubblicitari, nell’ambito di una proposta di project financing presentata da un operatore privato ai sensi dell’art. 183 del d.lgs. 50/2016. A seguito della gara, un diverso operatore risultava primo in graduatoria, ma il promotore esercitava il diritto di prelazione previsto dalla normativa nazionale, adeguando la propria offerta a quella risultata migliore e conseguendo così l’aggiudicazione definitiva.
Il primo passaggio logico della Corte consiste nella qualificazione giuridica del rapporto. La Corte esclude che si tratti di una mera autorizzazione o concessione di beni e riconduce l’operazione alla nozione di concessione di lavori e servizi ai sensi della direttiva 2014/23/UE, valorizzando il trasferimento in capo al concessionario del rischio operativo legato allo sfruttamento economico dell’iniziativa. Da tale qualificazione discende l’applicabilità diretta della direttiva concessioni, con esclusione della direttiva servizi e con centralità dei principi di parità di trattamento, trasparenza e concorrenza effettiva.
Chiarito il quadro normativo, la Corte verifica se la disciplina nazionale oggetto del rinvio pregiudiziale sia quella vigente o una versione precedente del Codice dei contratti pubblici. In effetti il giudizio concerne l’art. 183, commi 4 e 15, del d.lgs. 50/2016, ossia il Codice del 2016, applicabile ratione temporis alla procedura. Tuttavia, sin da subito la Corte chiarisce che l’analisi non si arresta al dato formale della norma interna, ma investe la compatibilità strutturale del meccanismo della prelazione con il diritto dell’Unione, con potenziali riflessi anche sulle discipline successive che riproducano, sotto altra veste, un istituto sostanzialmente analogo.
La Corte ricostruisce quindi la procedura di finanza di progetto ad iniziativa privata come articolata in tre fasi: la presentazione della proposta del promotore; la valutazione di pubblico interesse da parte dell’amministrazione e l’eventuale approvazione del progetto; la gara aperta a tutti gli operatori economici, alla quale partecipa anche il promotore, con previsione del diritto di prelazione in suo favore. È proprio in quest’ultima fase che, secondo la Corte, si annida la criticità, poiché il promotore, pur non avendo presentato l’offerta migliore, è posto nella condizione di acquisire l’aggiudicazione mediante un adeguamento ex post della propria offerta.
Nel cuore della motivazione, la Corte affronta il tema della parità di trattamento. Essa afferma che la trasparenza formale della clausola di prelazione, ossia la sua preventiva conoscibilità da parte di tutti i concorrenti, non è sufficiente a garantirne la compatibilità con il diritto dell’Unione. La parità di trattamento non si esaurisce nella parità informativa, ma esige che tutti gli operatori siano posti nelle medesime condizioni sostanziali nella preparazione e nella valutazione delle offerte. Un meccanismo che consente a un solo operatore di modificare un elemento essenziale della propria offerta dopo la scadenza del termine di presentazione e dopo la formazione della graduatoria altera radicalmente tale equilibrio.
Secondo la Corte, la prelazione attribuisce al promotore un vantaggio selettivo e strutturale, poiché gli consente di calibrare la propria offerta sulla base delle proposte altrui, neutralizzando l’esito della competizione. In questo modo, la gara perde la sua funzione essenziale di strumento di selezione dell’offerta migliore e si trasforma in un confronto solo apparente, nel quale l’aggiudicazione finale non è il risultato della valutazione comparativa delle offerte originarie. Tale effetto è tanto più grave nelle concessioni, dove la competizione mira a individuare il miglior equilibrio tra rischio trasferito, qualità del servizio e sostenibilità economico-finanziaria.
La Corte respinge anche l’argomento secondo cui il diritto di prelazione sarebbe giustificato dalla necessità di incentivare l’iniziativa privata e compensare il rischio assunto dal promotore nella fase di ideazione del progetto. Pur riconoscendo la legittimità, in astratto, di strumenti volti a valorizzare l’apporto del promotore, la Corte afferma che tali obiettivi non possono essere perseguiti mediante una deroga ai principi fondamentali di concorrenza. Il rimborso delle spese di progettazione entro un limite percentuale, previsto dalla normativa nazionale, non è idoneo a neutralizzare l’effetto distorsivo della prelazione, poiché il vantaggio decisivo resta la possibilità di conseguire l’aggiudicazione ex post.
La Corte esclude inoltre che la prelazione possa essere giustificata sulla base della flessibilità procedurale riconosciuta dall’art. 41 della direttiva 2014/23. Tale disposizione consente alle amministrazioni di adattare le procedure, ma non autorizza modifiche sostanziali delle offerte dopo la loro presentazione, salvo ipotesi eccezionali e rigorosamente presidiate, che comunque richiedono la riapertura del confronto competitivo a tutti gli operatori. Nel caso della prelazione, invece, la modifica è riservata a un solo concorrente e avviene senza riattivare la competizione, in aperta violazione dei principi eurounitari.
Accanto alla violazione della parità di trattamento, la Corte individua anche una restrizione alla libertà di stabilimento di cui all’art. 49 TFUE. Il diritto di prelazione è idoneo a dissuadere operatori di altri Stati membri dal partecipare a procedure di finanza di progetto nello Stato interessato, poiché l’offerta migliore potrebbe non essere sufficiente per ottenere l’aggiudicazione. Tale effetto dissuasivo non è giustificabile alla luce delle deroghe ammesse dal Trattato, con la conseguenza che la disciplina nazionale si pone in contrasto anche con le libertà fondamentali del mercato interno.
La conclusione della Corte è quindi inequivoca: l’art. 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23, in combinato disposto con l’art. 49 TFUE e con gli artt. 30 e 41 della direttiva, osta a una normativa nazionale che riconosca al promotore un diritto di prelazione consistente nella facoltà di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario iniziale e di conseguire così l’affidamento della concessione.
Sebbene la pronuncia si riferisca formalmente al d.lgs. 50/2016, il suo impatto sulla disciplina vigente del d.lgs. 36/2023 è potenzialmente rilevante. La ratio decidendi non è legata a una specifica formulazione normativa, ma alla struttura stessa del meccanismo della prelazione come potere di modifica ex post dell’offerta. Ne deriva che ogni disciplina nazionale che riproduca, anche in forma rinnovata, un simile meccanismo si espone al rischio di disapplicazione per contrasto con il diritto dell’Unione.
Sul piano pratico, la sentenza incide anche sulla bancabilità delle operazioni, poiché rafforza l’esigenza di stabilità e prevedibilità dell’aggiudicazione, elementi essenziali per la chiusura finanziaria dei progetti.
Il principio di diritto che si ricava dalla pronuncia può essere così sintetizzato: in materia di concessioni affidate mediante finanza di progetto, è incompatibile con il diritto dell’Unione un diritto di prelazione che consenta al promotore di adeguare ex post la propria offerta a quella risultata migliore, poiché tale meccanismo viola i principi di parità di trattamento e concorrenza effettiva ed è idoneo a restringere la libertà di stabilimento.