Dalla ristrutturazione dei debiti del consumatore al concordato minore, dalla liquidazione controllata all’esdebitazione: l’Agenzia delle Entrate ricostruisce la disciplina delle procedure di sovraindebitamento, con particolare attenzione al trattamento dei crediti tributari e ai rapporti tra debitore, creditori e Amministrazione finanziaria.
Con la circolare n. 9/E del 21 ottobre 2026, l’Agenzia delle Entrate ha pubblicato un articolato documento dedicato alla disciplina del sovraindebitamento e dell’esdebitazione, nell’ambito degli approfondimenti sul Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, introdotto dal D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14.
La circolare, che costituisce la seconda parte dell’analisi del Codice, esamina gli strumenti attraverso i quali i soggetti non assoggettabili alla liquidazione giudiziale possono affrontare situazioni di crisi o insolvenza, ricercando una soluzione regolata dei propri debiti.
L’intervento assume particolare rilievo per il trattamento delle esposizioni verso l’Erario, frequentemente presenti nelle situazioni di sovraindebitamento di professionisti, piccoli imprenditori e persone fisiche.
Il documento non introduce nuove disposizioni normative, ma ricostruisce sistematicamente la disciplina vigente, richiamando gli orientamenti giurisprudenziali e fornendo indicazioni operative agli Uffici dell’Amministrazione finanziaria.
Il sovraindebitamento nel Codice della crisi
La disciplina del sovraindebitamento nasce dall’esigenza di offrire strumenti di regolazione della crisi anche ai debitori che, per le proprie caratteristiche soggettive o dimensionali, non possono essere assoggettati alla liquidazione giudiziale.
La legge n. 3 del 2012 aveva introdotto i primi strumenti specificamente destinati a tali soggetti.
Con il Codice della crisi, il legislatore ha successivamente ricondotto queste procedure a un sistema organico, differenziando gli strumenti disponibili in relazione alla natura del debitore e alle caratteristiche dell’indebitamento.
L’obiettivo è duplice: consentire, quando possibile, una soddisfazione ordinata dei creditori e offrire al debitore la possibilità di superare una situazione debitoria divenuta insostenibile.
In questo contesto, la circolare esamina tre principali procedure: la ristrutturazione dei debiti del consumatore, il concordato minore e la liquidazione controllata.
A queste si affianca l’istituto dell’esdebitazione, attraverso il quale il debitore può ottenere, alle condizioni stabilite dalla legge, la liberazione dai debiti rimasti insoddisfatti.
La ristrutturazione dei debiti del consumatore
La prima procedura approfondita dall’Agenzia è quella disciplinata dagli articoli 67 e seguenti del Codice della crisi.
Si tratta dello strumento destinato alla persona fisica che abbia contratto debiti per esigenze estranee all’attività imprenditoriale, commerciale, artigiana o professionale eventualmente svolta.
Il consumatore sovraindebitato può proporre ai creditori un piano di ristrutturazione che preveda modalità e tempi di pagamento compatibili con la propria situazione economica e patrimoniale.
Il piano può contemplare una soddisfazione parziale dei crediti e una rimodulazione delle scadenze, purché siano rispettate le condizioni previste dalla disciplina.
Una caratteristica essenziale della procedura è l’assenza di una votazione dei creditori.
Diversamente dal concordato minore, infatti, la ristrutturazione dei debiti del consumatore non richiede l’approvazione della maggioranza dei creditori.
La proposta è sottoposta direttamente alla valutazione del tribunale, che verifica la sussistenza dei presupposti di legge e decide sull’omologazione.
I creditori possono comunque formulare osservazioni e contestazioni, secondo le modalità previste dal Codice.
Il ruolo dell’OCC e la valutazione della condotta del debitore
Un ruolo centrale è attribuito all’Organismo di composizione della crisi (OCC), che assiste il debitore nella predisposizione della domanda e redige una relazione particolareggiata sulla situazione economica, patrimoniale e debitoria.
La relazione deve consentire al giudice di comprendere le cause dell’indebitamento, le condizioni economiche del debitore e le prospettive di esecuzione del piano.
La circolare dedica specifica attenzione alle condizioni soggettive che possono impedire l’accesso alla procedura.
La possibilità di ottenere l’omologazione non dipende, infatti, dalla sola situazione di difficoltà economica.
Assumono rilievo anche le modalità con cui il debitore ha contratto le proprie obbligazioni e la presenza di eventuali condotte ostative individuate dalla legge.
Il tribunale è pertanto chiamato a verificare non soltanto la sostenibilità della proposta, ma anche il rispetto dei requisiti soggettivi richiesti.
Una volta omologato, il piano deve essere eseguito secondo le modalità stabilite.
La circolare esamina anche le ipotesi di revoca dell’omologazione e le conseguenze dell’eventuale insuccesso della procedura.
Le procedure familiari: una gestione coordinata dei debiti
Un ulteriore tema affrontato riguarda le procedure familiari previste dall’art. 66 del Codice della crisi.
La disposizione consente, in presenza dei presupposti normativi, di presentare un unico progetto di risoluzione della crisi da sovraindebitamento quando più componenti della stessa famiglia versino in condizioni di difficoltà economica.
La possibilità di una trattazione congiunta risponde a esigenze concrete.
Nelle situazioni familiari, infatti, l’indebitamento di un componente è spesso strettamente collegato a quello degli altri, soprattutto in presenza di finanziamenti comuni, garanzie personali o obbligazioni contratte per esigenze del nucleo.
La gestione coordinata delle posizioni debitorie può favorire una ricostruzione complessiva delle risorse disponibili e delle possibilità di soddisfacimento dei creditori.
Resta tuttavia necessario distinguere le singole posizioni patrimoniali e rispettare la disciplina applicabile a ciascun debitore.
Il concordato minore: lo strumento per professionisti e piccoli imprenditori
Una parte particolarmente ampia della circolare è dedicata al concordato minore, disciplinato dagli articoli 74 e seguenti del Codice della crisi.
La procedura è rivolta ai debitori in stato di sovraindebitamento diversi dal consumatore, nei limiti soggettivi stabiliti dalla legge.
Rientrano tra i potenziali destinatari, tra gli altri, professionisti e imprenditori minori.
Il concordato minore consente di formulare una proposta di regolazione dei debiti attraverso un piano che individui le modalità di soddisfacimento dei creditori.
La disciplina attribuisce particolare rilievo alle proposte che consentano la prosecuzione dell’attività imprenditoriale o professionale.
Al di fuori di questa ipotesi, l’accesso è subordinato alle specifiche condizioni previste dal Codice, tra cui l’apporto di risorse esterne che incrementino in misura apprezzabile l’attivo disponibile.
Quest’ultimo profilo assume particolare importanza nelle situazioni in cui il debitore non disponga di un patrimonio significativo, ma possa beneficiare dell’intervento economico di un terzo.
Il contenuto della proposta e il trattamento dei creditori
La proposta di concordato minore deve rappresentare in modo attendibile la situazione patrimoniale e finanziaria del debitore.
Occorre individuare i creditori, la natura dei rispettivi crediti, le risorse disponibili e le modalità con cui si intende dare esecuzione al piano.
La disciplina consente, entro determinati limiti, anche il pagamento non integrale dei crediti assistiti da privilegio, pegno o ipoteca.
Il trattamento di tali crediti deve tuttavia rispettare le condizioni stabilite dalla legge e le garanzie previste a tutela dei creditori.
L’intervento dell’OCC assume anche in questa procedura una funzione essenziale.
L’Organismo è chiamato a fornire gli elementi necessari per valutare la completezza della documentazione, la fattibilità del piano e le prospettive di soddisfacimento del ceto creditorio.
La circolare approfondisce inoltre le cause di inammissibilità della domanda e le verifiche che precedono l’apertura della procedura.
Il voto dei creditori e l’omologazione
A differenza della ristrutturazione dei debiti del consumatore, il concordato minore prevede una fase di approvazione della proposta da parte dei creditori.
La disciplina richiede il raggiungimento delle maggioranze stabilite dall’art. 79 del Codice della crisi.
L’approvazione non determina, tuttavia, automaticamente l’efficacia definitiva del concordato.
È necessaria l’omologazione del tribunale, che verifica la regolarità della procedura e la sussistenza delle condizioni previste dalla legge.
Il giudice è chiamato a pronunciarsi anche sulle eventuali contestazioni dei creditori, secondo la disciplina applicabile.
Una volta omologato, il concordato diviene vincolante nei termini stabiliti dal Codice e deve essere eseguito secondo le previsioni del piano.
La circolare esamina anche le conseguenze dell’inadempimento e le ipotesi in cui può intervenire la revoca dell’omologazione.
Il trattamento dei debiti tributari nel concordato minore
Uno dei profili di maggiore interesse della circolare riguarda il trattamento dei crediti dell’Amministrazione finanziaria.
Nelle situazioni di sovraindebitamento dei professionisti e dei piccoli imprenditori, infatti, una parte significativa dell’esposizione debitoria è frequentemente costituita da imposte, sanzioni e interessi.
La presenza di debiti tributari non esclude, di per sé, la possibilità di accedere al concordato minore.
La proposta può prevedere il loro soddisfacimento secondo le regole applicabili alla procedura, nel rispetto della natura e del rango dei crediti.
La questione assume particolare rilievo quando la proposta contempli il pagamento parziale delle somme dovute all’Erario.
In questi casi, occorre valutare il trattamento riservato all’Amministrazione finanziaria e confrontarlo, quando richiesto dalla legge, con quanto essa potrebbe ottenere attraverso la liquidazione controllata.
Una disciplina autonoma rispetto alla transazione fiscale
La circolare richiama la distinzione tra il trattamento dei crediti tributari nel concordato minore e la transazione fiscale disciplinata dall’art. 88 del Codice della crisi.
Si tratta di istituti che operano in contesti procedurali differenti.
Il concordato minore è caratterizzato da una disciplina specifica, che non comporta l’automatica applicazione delle disposizioni previste per la transazione fiscale nell’ambito degli altri strumenti di regolazione della crisi.
Sul punto, l’Agenzia richiama anche la giurisprudenza di legittimità, che ha evidenziato l’autonomia del procedimento e la natura semplificata del trattamento dei debiti tributari in questa sede.
La distinzione rileva sia nella formulazione delle proposte sia nella definizione delle modalità attraverso le quali gli Uffici finanziari sono chiamati a esprimere la propria posizione.
Il cram down fiscale: l’omologazione anche senza l’adesione del Fisco
Particolare attenzione è dedicata al meccanismo previsto dall’art. 80, comma 3, del Codice della crisi.
La disposizione consente al tribunale, ricorrendone i presupposti, di omologare il concordato minore anche in mancanza dell’adesione dell’Amministrazione finanziaria o degli enti previdenziali.
È il meccanismo comunemente definito cram down fiscale.
La sua applicazione richiede che l’adesione del creditore pubblico sia determinante ai fini del raggiungimento della maggioranza necessaria per l’approvazione del concordato.
Occorre inoltre che la proposta risulti più conveniente, per il creditore interessato, rispetto all’alternativa della liquidazione controllata.
La valutazione della convenienza assume dunque un ruolo centrale.
Non è sufficiente che il debitore proponga un pagamento parziale del debito tributario.
È necessario dimostrare che, nelle concrete circostanze del caso, la soluzione concordataria offra al creditore pubblico un risultato migliore rispetto a quello conseguibile attraverso la liquidazione del patrimonio.
La comparazione richiede una ricostruzione attendibile dell’attivo liquidabile, dei tempi di realizzo e delle prospettive effettive di soddisfacimento.
Il meccanismo consente di superare la mancata adesione del creditore pubblico quando ricorrono le condizioni espressamente previste dalla legge, evitando che tale circostanza impedisca l’omologazione di una proposta maggiormente conveniente.
Le indicazioni agli Uffici dell’Agenzia delle Entrate
La circolare affronta anche il comportamento che gli Uffici finanziari devono tenere nell’ambito delle procedure.
L’Agenzia richiama l’esigenza di una valutazione tempestiva e motivata delle proposte, fondata sulle caratteristiche della singola posizione debitoria e sulle prospettive di recupero.
Particolare importanza assume l’esame della convenienza economica del piano rispetto alla liquidazione controllata.
L’eventuale dissenso deve essere adeguatamente motivato, così da rendere comprensibili le ragioni della posizione assunta dall’Amministrazione.
Le indicazioni si inseriscono nell’obiettivo generale della circolare: favorire un’applicazione uniforme della disciplina e assicurare un corretto coordinamento tra la tutela del credito erariale e le finalità delle procedure di sovraindebitamento.
La liquidazione controllata del sovraindebitato
La circolare dedica un’ulteriore sezione alla liquidazione controllata, disciplinata dagli articoli 268 e seguenti del Codice della crisi.
Si tratta di una procedura concorsuale attraverso la quale il patrimonio del debitore viene destinato alla soddisfazione dei creditori, secondo le regole stabilite dalla legge.
A differenza degli strumenti fondati su un piano di ristrutturazione o su una proposta concordataria, la liquidazione controllata è essenzialmente diretta alla realizzazione dell’attivo e alla distribuzione del ricavato.
La procedura può essere avviata dal debitore e, nei casi previsti dalla legge, anche su iniziativa dei creditori.
La circolare esamina i presupposti per l’apertura, il ruolo degli organi della procedura e le principali fasi della liquidazione.
Particolare attenzione è riservata alla ricostruzione del patrimonio, alla formazione dello stato passivo e all’attuazione del programma di liquidazione.
Il rapporto tra liquidazione controllata e altre procedure
Un aspetto significativo riguarda il coordinamento tra la domanda di liquidazione controllata proposta dai creditori e la possibilità, per il debitore, di accedere a uno strumento alternativo.
Il Codice consente al debitore, alle condizioni previste dall’art. 271, di presentare una domanda di ristrutturazione dei debiti del consumatore o di concordato minore.
Il debitore può anche chiedere al giudice un termine per predisporre la domanda.
Tale termine non può superare sessanta giorni, salva la possibilità di proroga, in presenza di giustificati motivi, per ulteriori sessanta giorni.
Durante la pendenza del termine non può essere dichiarata aperta la liquidazione controllata.
La previsione risponde all’esigenza di consentire la valutazione di una soluzione alternativa alla liquidazione, quando il debitore sia in grado di formulare una proposta conforme alla disciplina.
L’esdebitazione e il principio della seconda opportunità
L’ultima parte della circolare è dedicata all’esdebitazione.
L’istituto rappresenta uno degli elementi centrali della moderna disciplina dell’insolvenza.
La sua funzione è consentire al debitore persona fisica, ricorrendone i presupposti, di liberarsi dai debiti rimasti insoddisfatti al termine della procedura o nei diversi momenti previsti dalla legge.
L’esdebitazione non coincide con il pagamento dei debiti.
Essa determina, nei limiti stabiliti dalla disciplina, la liberazione del debitore dalle obbligazioni residue, impedendo ai creditori interessati di pretenderne ulteriormente l’adempimento nei suoi confronti.
Il beneficio è subordinato al rispetto delle condizioni previste dal Codice, che tengono conto anche della condotta del debitore.
La circolare esamina i presupposti soggettivi, le condizioni temporali e il procedimento attraverso il quale può essere riconosciuta l’esdebitazione.
Vengono inoltre illustrate le disposizioni specificamente applicabili alla liquidazione controllata.
L’esdebitazione del sovraindebitato incapiente
Una disciplina particolare è prevista per il debitore persona fisica meritevole che non sia in grado di offrire ai creditori alcuna utilità, neppure in prospettiva futura, secondo i requisiti stabiliti dall’art. 283 del Codice.
Si tratta dell’esdebitazione del sovraindebitato incapiente.
L’istituto consente, in presenza di condizioni particolarmente rigorose, di ottenere il beneficio anche in assenza di una procedura liquidatoria capace di assicurare un soddisfacimento ai creditori.
La sua applicazione è subordinata a specifici requisiti e limitazioni, coerenti con il carattere eccezionale della misura.
La disciplina contempla inoltre obblighi successivi connessi all’eventuale sopravvenienza di utilità economicamente rilevanti, secondo le condizioni e i limiti previsti dalla legge.
La circolare ricostruisce il funzionamento dell’istituto, evidenziandone la finalità di consentire il reinserimento economico di soggetti che si trovino in una condizione di particolare difficoltà patrimoniale.
Una ricostruzione organica delle procedure e del ruolo dell’Amministrazione finanziaria
La circolare n. 9/E del 2026 offre una ricostruzione complessiva della disciplina del sovraindebitamento, mettendo in relazione gli strumenti di regolazione della crisi con il sistema di tutela dei creditori.
L’approfondimento riguarda non soltanto i presupposti di accesso alle singole procedure, ma anche il loro svolgimento, i controlli giudiziali, le modalità di esecuzione e le conseguenze dell’eventuale mancato adempimento.
Per quanto riguarda i crediti tributari, il documento chiarisce il quadro entro il quale l’Amministrazione finanziaria è chiamata a valutare le proposte formulate dai debitori.
Assumono particolare importanza, nel concordato minore, la verifica della convenienza della proposta rispetto alla liquidazione controllata e l’applicazione del meccanismo di omologazione previsto dall’art. 80, comma 3, del Codice.
L’Agenzia richiama infine la necessità di assicurare uniformità di comportamento da parte degli Uffici, anche attraverso valutazioni espresse e adeguatamente motivate.
La circolare costituisce così un riferimento per la ricostruzione del quadro normativo e degli orientamenti applicativi relativi alle procedure di sovraindebitamento, con particolare riguardo alla posizione del creditore pubblico.